По меньшей мере, на протяжении десяти лет широко распространено мнение, что прямые попытки США сменить режим заканчивались катастрофой. И на то есть веские причины. В Афганистане те же самые талибы, которые были свергнуты в 2001 году, вернулись к власти в 2021 году после двух десятилетий тщетных американских усилий. В Ираке американским войскам удалось навсегда свергнуть режим Саддама Хусейна, но результат был далеко не соизмерим с человеческими, экономическими, стратегическими и политическими издержками. Затем, в Ливии, интервенция НАТО под руководством США, призванная предотвратить массовое убийство, которого, возможно, и не произошло бы, совершенно диктатор Муаммар Каддафи, в конечном итоге привела к его казни и краху режима. Но никаких дальнейших действий не последовало, и падение режима породило хаос и то, что лучше всего можно описать как несостоявшееся государство.
Неутешительные результаты последних лет придают неожиданный, даже головокружительный оттенок внезапному возрождению нарративов о смене режима. Более долгая история подобной американской политики и операций еще больше подчеркивает как потенциальные, так и потенциальные риски, которые они несут. В то же время, это дает некоторые уроки. Очевидно, что смену режима легче спланировать, чем осуществить. Отсутствие плана действий после того, как режим создан, равносильно созданию катастрофы. Наконец, и, пожалуй, самое важное, Вашингтон должен различать смену режима как явление, требующее ответных мер, и смену режима как целенаправленную политику, направленную на достижение определенного результата.
Важно также признать, что течение времени, ненадежная память и внутриполитические факторы могут в совокупности заслонить реальность прошлых попыток смены режима. Поскольку администрация Трампа рассматривает различные варианты действий в отношении Венесуэлы после захвата ее правителя Николаса Мадуро, многие наблюдатели указывают на операцию США 1989 года по освобождению и свержению другого латиноамериканского диктатора, Мануэля Норьеги, из Панамы как на образец успеха. В действительности, эти две операции были принципиально разными. Более того, панамская операция была гораздо более рискованной и дорогостоящей, чем многие, кажется, осознают. (В то время я работал в Совете национальной безопасности при администрации Джорджа Буша-старшего.) Полное понимание этих рисков и издержек было одной из причин, по которой администрация не стала добиваться смены режима два года спустя, после поражения Ирака в войне в Персидском заливе — решение, которое, по крайней мере частично, оправдано тем, что произошло, когда Джордж Буш-младший, будучи президентом в 2003 году, пошел по противоположному пути.
Грядут перемены.
Смена режима может принимать множество форм. Она может быть вызвана внутренними силами, внешними силами или и тем, и другим. Когда смена режима происходит извне, она часто идет рука об руку с государственным строительством — целенаправленными усилиями по созданию желаемой альтернативы. Возможно, наиболее успешные примеры такого подхода наблюдались после Второй мировой войны, когда Соединенные Штаты в сотрудничестве со своими союзниками решили провести фундаментальные реформы в управлении и внешнеполитической ориентации Германии и Японии. Цель состояла в том, чтобы ни одна из стран больше не представляла угрозы для своего региона и всего мира. Последовавший за этим конфликт холодной войны принес с собой еще одну цель: политически и экономически (и в конечном итоге в военном отношении) трансформировать их таким образом, чтобы они могли внести значительный вклад в противостояние вызову, брошенному Советским Союзом.
Это были впечатляющие успехи. И Япония, и Германия стали сильными демократиями и экономическими державами, интегрированными в западную систему альянсов во главе с Соединенными Штатами. Со временем им также было разрешено, и даже поощрялось, создание современных армий. Этому способствовало то, что обе страны представляли собой в значительной степени однородные, хорошо организованные образования, потерпевшие сокрушительное поражение. Тем не менее, для их успешной трансформации потребовались длительные военные оккупации со стороны США и тесное участие Вашингтона в их политической реконструкции.
Примерно в то же время Соединенные Штаты отвергли призывы к смене режима в Советском Союзе. При сменяющих друг друга администрациях это предложение — которое сторонники называли «откатом», стремясь заменить коммунистическую систему чем-то демократическим и капиталистическим — было сочтено слишком рискованным в ядерную эпоху. Вместо этого Вашингтон выбрал более осторожную политику, которую его главный архитектор, дипломат Джордж Кеннан, описал как «долгосрочное, терпеливое, но твердое и бдительное сдерживание российских экспансионистских тенденций». Целью американской внешней политики было формирование внешней политики Москвы, а не трансформация самого Советского Союза.
Совершенно очевидно, что сменить режим проще инициировать, чем осуществить. Отсутствие плана действий после свержения режима чревато катастрофическими последствиями.
Политика сдерживания хорошо работала в течение четырех десятилетий холодной войны. Влияние Советского Союза было ограничено. Фактически, сдерживание превзошло ожидания, поскольку создало условия для смены режима в Советском Союзе. В некотором смысле, «откат» был достигнут, хотя и не столько прямыми усилиями Запада, сколько косвенными — включая солидарность НАТО и пример американского экономического и военного превосходства. Однако, что более важно, смена режима стала результатом действий сил внутри Советского Союза, прежде всего, подъема национализма и политики Михаила Горбачева, чье ускорение политических реформ и нежелание применять силу для подавления инакомыслия внутри страны или в так называемых сателлитных государствах ознаменовали конец 70-летнего эксперимента в советском коммунизме.
В период холодной войны было множество других попыток смены режима, многие из которых осуществлялись ЦРУ. Возможно, самой известной (или печально известной) была неудачная и плохо реализованная попытка свергнуть коммунистический режим на Кубе в заливе Свиней в 1961 году. Это стало ранним, унизительным напоминанием о том, что попытки смены режима могут потерпеть сокрушительный провал — особенно если цель целеустремлённа и пользуется сильной поддержкой.
Есть ли сходства с Панамой?
Последующая попытка смены режима в Латинской Америке — интервенция США в Панаме в 1989 году — в последние дни привлекает к себе много внимания, отчасти из-за предполагаемых параллелей с недавними событиями в Венесуэле. В то время администрация Джорджа Буша-старшего предприняла попытку свергнуть (а затем арестовать) Нориегу, авторитарного правителя Панамы. Нориега, как и Мадуро, был замешан в наркоторговле и отменил результаты выборов, на которых потерпел поражение. Но в случае с Панамой Буш также реагировал на убийство американского солдата, а также на опасения, что Нориега может угрожать другим американским военнослужащим и Панамскому каналу.
Когда Нориега оказался под стражей у американцев, Вашингтон успешно привел к власти победителя аннулированных выборов, Гильермо Эндару. Но важно помнить, что к тому моменту у Соединенных Штатов уже было более 25 000 военнослужащих на территории Панамы, сильное дипломатическое и деловое присутствие в стране, а также, благодаря построенному США каналу, давняя, устоявшаяся и широко признанная роль в стране. Также стоит помнить, что Панама была менее чем в десять раз меньше Венесуэлы и имела менее чем в десять раз меньшее население, чем Венесуэла сегодня. Вооруженные силы Панамы были слабыми и малочисленными и включали в себя множество фракций, выступавших против Нориеги.
Однако смена режима в Панаме не была ни легкой, ни безболезненной. Были сотни американских жертв, в том числе 23 погибших военнослужащих. Трудности захвата Нориеги и успешного завершения операции оказались утомительными и унизительными. Этот опыт также выявил военные сложности, связанные с операциями в глубине чужой страны — даже такой известной, относительно дружелюбной и небольшой, как Панама.
Всё это заставило администрацию Буша с большей опаской относиться к подобным проектам. Как неоднократно напоминал своим коллегам Колин Пауэлл, председатель Объединенного комитета начальников штабов, смена режима — это не военная миссия. Военным может быть поручено уничтожение целей и, возможно, захват или уничтожение иностранного лидера, но от них нельзя ожидать замены существующей политической системы чем-то более удобным для Вашингтона. Для этого потребовалось бы использование всех инструментов американской мощи, и это во многом зависело бы от характера страны-мишени и силы альтернатив режиму. Более того, просьба к военным действовать за пределами классических полей сражений и вблизи гражданского населения, в городских районах, привела бы к большим жертвам и неопределенным результатам. Эта осторожность во многом способствовала тому, что Буш отменил наступление на Багдад в 1991 году, когда боевая фаза войны в Персидском заливе подходила к концу.
Битва за битвой
Однако со временем эта осторожность угасла. После терактов 11 сентября ЦРУ и американские военные объединили силы с афганскими племенами, чтобы свергнуть правительство талибов после того, как оно отказалось выдать лидеров «Аль-Каиды», ответственных за террористические акты. Затем Соединенные Штаты сыграли важную роль в формировании правительства, восстановлении страны, создании армии, образовании девочек и женщин и многом другом. Это был классический пример государственного строительства.
Возвращение талибов, а также коррупция и раскол, характерные для афганского правительства и общества, препятствовали этим начинаниям. Спустя 20 лет, более 2.000 погибших американцев, еще 20 000 раненых американских солдат и триллионы долларов потраченных средств, Соединенные Штаты изменили курс, потому что талибов невозможно было победить, а мирные переговоры — нет. Первая администрация Трампа подписала соглашение, которое фактически вернуло страну талибам, и администрация Байдена его реализовала. Двадцать лет спустя после изгнания из Кабула талибы осуществили собственную смену режима.
Ирак — ещё один болезненный пример неудачной смены режима. Администрация Джорджа Буша-младшего проявила чрезмерный оптимизм в отношении перспектив мирного перехода к демократии в глубоко разделённом обществе, долгое время управляемом жестоким диктатором. Она также недооценила, как быстро желанные освободители могут превратиться в нежелательных оккупантов. И администрация просто допустила слишком много ошибок. Она создала вакуум власти, распустив иракскую армию и запретив слишком многим бывшим администраторам и чиновникам режима работать с новым правительством. Как и в Афганистане, государственное строительство обошлось дорого как человеческими жизнями, так и деньгами. (Однако стоит отметить, что, в отличие от Афганистана, у СС есть ощутимые результаты их усилий: Ирак теперь — функционирующая страна с узнаваемыми демократическими чертами.)
Интервенция в Ливию в 2011 году стала хрестоматийным примером второго урока: не следует предпринимать шаги, способные свергнуть режим, без плана дальнейших действий. Если администрация Джорджа Буша-младшего была виновна в чрезмерном вмешательстве в Ираке, то администрация Обамы была виновна в недостаточном вмешательстве в Ливию после свержения Каддафи. Сегодня Ливия — это квази-несостоявшееся государство. Смена режима может ухудшить и без того плохую ситуацию — или просто ухудшить её по-другому.
Новый режим — счастлив, но он ничем не отличается от старого.
После этих катастроф казалось вполне вероятным, что Вашингтон надолго воздержится от смены режимов. Но сегодня эта тема вновь всплыла на поверхность из-за ситуации, развивающейся в трех местах: Венесуэле, Газе и Иране. Куба может стать четвертым случаем.
Венесуэла привлекает к себе наибольшее внимание, что иронично, поскольку действия администрации Трампа там на самом деле не являются примером смены режима — по крайней мере, пока. Фактически, администрация Трампа, похоже, во многом идет по пути, прямо противоположному тому, что делала администрация Джорджа Буша-младшего в Ираке. Не было ни развертывания американских войск, ни роспуска армии, ни массовых увольнений государственных служащих. Также не было предпринято никаких попыток сделать то, что делала администрация Джорджа Буша-старшего в Панаме: установить законно избранное правительство. Продвижение демократии обычно не является приоритетом для администрации Трампа, хотя она, возможно, посчитала (и не без оснований), что любая попытка сделать это сейчас в Венесуэле спровоцирует полномасштабный гражданский конфликт.
В Венесуэле произошла смена руководства (Мадуро сменил вице-президент Делси Родригес) и оказано давление с целью предоставления американским компаниям доступа к венесуэльской нефти, а также с целью установления контроля со стороны правительства США за продажей этой нефти. Администрация Трампа также оказывает давление на Венесуэлу, чтобы та постепенно отошла от тесных связей с Китаем, Кубой, Ираном и Россией.
Трамп непоследователен в описании своих целей в Венесуэле; временами он говорил так, будто целью является смена режима. «По сути, мы будем управлять ситуацией до тех пор, пока не произойдет надлежащий переходный период», — сказал он в день захвата Мадуро. Но Соединенным Штатам не только не хватает средств для управления Венесуэлой, но и воли. Трамп давно испытывает отвращение к смене режима и государственному строительству; фактически, общественное недовольство Афганистаном и Ираком отчасти способствовало его политическому подъему.
Однако неясно, что может произойти, если желаемые политические изменения не будут достигнуты из-за возвращения к национализму или внутренних распрей, как внутри отдельных элементов режима, так и между режимом и оппозицией. Трамп первоначально угрожал второй волной атак, но перед ним встанет дилемма: как извлечь выгоду из смены режима без связанных с этим рисков и издержек. Более разумным путем было бы увязать все формы американской помощи венесуэльскому правительству с реализацией желаемых политических изменений, включая вовлечение оппозиции в политический процесс.
Ожидается падение новых домино?
Газа — ещё одно место, где зародилась политика смены режима, хотя обычно её так не называют. Общая цель Израиля и Соединенных Штатов — положить конец господству ХАМАС в Газе. За более чем два года, прошедшие после террористических атак ХАМАС 7 октября 2023 года, Израиль при поддержке и содействии Вашингтона применил значительную военную силу для достижения этой цели. Израиль также оккупировал значительные части Газы.
В результате ХАМАС значительно слабее в военном отношении. Но он по-прежнему сильнее любой другой конкурирующей военной или политической державы. Другими словами, Израиль проводит одномерную стратегию: атакует ХАМАС и требует его разоружения, прежде чем сможет развиваться политическая ситуация. Он отказался создать в Газе альтернативное политическое образование, вокруг которого могли бы объединиться жители территории. Напротив, Израиль блокирует более значимую роль Палестинской автономии, опасаясь, что это может дать толчок палестинскому национализму. Израиль также не предложил никаких существенных политических инициатив, которые бы побудили палестинцев жить в мире с еврейским государством. В данном случае свержение режима терпит неудачу отчасти потому, что не было начато государственное строительство. В таких обстоятельствах смена режима маловероятна. Администрации Трампа следовало бы пересмотреть свою почти полную поддержку израильского подхода.
Иран — необычный случай. Нынешняя политическая система была установлена в 1979 году в результате смены режима, когда светский авторитаризм шаха был заменен политико-клерикальным руководством. Динамика была внутренней: лояльные (или близкие) к аятолле Рухолле Хомейни силы росли до тех пор, пока государственные силы безопасности больше не были готовы рисковать жизнью ради спасения режима шаха. Администрация Картера, со своей стороны, пыталась предотвратить смену режима, но делала это нерешительно, непоследовательно и в конечном итоге неэффективно.
Спустя почти полвека именно исламистский режим сталкивается с давлением снизу, поскольку по всей стране вспыхнули протесты, в значительной степени в результате углубляющегося экономического кризиса, усугубленного санкциями, введенными США. Режим ответил символическими реформами и все более жесткими репрессиями; Трамп заявил, что если режим «насильственно убивает мирных протестующих, как это уже происходило, Соединенные Штаты Америки придут на помощь. Мы готовы, вооружены до зубов и готовы действовать». Эта красная линия была пересечена, но администрация Трампа до сих пор воздерживается от выполнения своей угрозы.
Смена режима была бы приветствована большинством населения Ирана, как и многими соседними странами. Возможно, американские удары по целям, связанным с иранским военным и клерикальным режимом, увеличили бы шансы на его падение, но также могли бы спровоцировать националистическую реакцию. Существует также опасность того, что слова и действия США могут усугубить внутренние конфликты, подвергнув оппозиционных деятелей большей опасности, без возможности прямой защиты со стороны США. Оказание технической помощи, позволяющей оппозиции пользоваться Интернетом, несмотря на попытки режима заблокировать доступ, помогло бы. Однако следует признать, что далеко не ясно, неизбежна ли смена режима и что произойдет, если она случится.
Тем не менее, США было бы разумно сформулировать политику, которая применялась бы к любому иранскому правительству и способствовала бы желаемым изменениям: а именно, Вашингтон был бы готов ослабить санкции в обмен на согласие Ирана прекратить свою ядерную программу, использование насильственных группировок в регионе и репрессии против собственных граждан — при этом степень ослабления санкций зависела бы от того, насколько изменится поведение Ирана.
Действовать или реагировать?
В ближайшие месяцы Вашингтону необходимо провести важнейшее различие между реагированием на уже идущие изменения режима и проведением политики активного осуществления таких изменений. В предстоящий период Соединенным Штатам, возможно, придется реагировать на внутренние кризисы режимов в Иране и на Кубе, как это произошло в Иране в 1979 году и в Советском Союзе в 1991 году. В этом случае вопрос будет заключаться в том, как лучше всего использовать традиционные инструменты внешней политики для влияния на исход событий. Наилучший подход — предложить существенную экономическую помощь при соблюдении определенных условий, хотя в случае с Ираном Соединенные Штаты также должны быть готовы поддержать оппозицию и ослабить правительство, учитывая многочисленные угрозы, которые Иран представляет для американских интересов.
Смена режима как осознанный политический шаг — это нечто принципиально иное. К ней не следует прибегать часто, а только после того, как будут получены ответы на ряд вопросов. Возможно ли это? Способен ли Вашингтон поддержать это, учитывая другие приоритеты? Вероятно ли появление более желательных и устойчивых политических альтернатив? Готовы ли США к длительному участию, сопряженному со значительными издержками, и будет ли это участие крайне важным и приветствуемым в стране, ставшей объектом смен?
Ответ на эти вопросы редко будет положительным. Именно поэтому Вашингтону следует больше внимания уделять реагированию на трансформационные изменения в других странах и их поддержке, когда такая возможность появляется, чем попыткам создать их самостоятельно. Хорошая новость заключается в том, что возможности для поддержки далеко идущих политических изменений, даже смены режимов, могут возникнуть на многих фронтах, если Соединенные Штаты будут действовать, сочетая дисциплину и решимость.
Текст взят из "Forin Afersa"
Подготовил: НБ
Бонусное видео:
