Из 25 муниципалитетов только девять создали местные компании по пространственному планированию, из которых функционируют лишь две, хотя установленный законом срок их создания истек в мае 2025 года; многие муниципалитеты все еще работают над учредительными актами этих компаний, некоторые рассматривают возможность слияния, а у некоторых решения пока нет. Быстрая реформа системы столкнулась с нехваткой квалифицированных кадров в органах местного самоуправления.
Согласно исследованию Института «Альтернатива» (ИА), уже в первый год действия Закона о пространственном планировании, принятого в феврале 2025 года, возникло множество проблем при создании первоначальных основ для децентрализации пространственного планирования на практике.
Новый закон вновь вводит в действие местные градостроительные документы, формально возвращая часть обязанностей в области пространственного планирования муниципалитетам. Закон предусматривает, что государственные градостроительные документы разрабатываются компанией, созданной правительством, то есть Агентством пространственного планирования Черногории, в то время как местные градостроительные документы разрабатываются компанией, созданной собранием органа местного самоуправления, с оговоркой, что местные градостроительные документы могут также разрабатываться компанией, созданной двумя или более органами местного самоуправления.
Местным органам власти было предписано создать компании по территориальному планированию в течение 60 дней (к началу мая 2025 года). Однако это обязательство до сих пор формально выполнили столица, королевская столица и семь других муниципалитетов. Такое же количество муниципалитетов еще не имеют учредительных документов компаний, а некоторые органы местного самоуправления передадут задачи по планированию компаниям, созданным в более крупных муниципалитетах.
«В частности, было установлено, что разработка проектной документации, регулирующей использование пространства как наиболее важного и значимого ресурса, должна находиться в исключительной юрисдикции государства или органов местного самоуправления. Закон четко определяет юрисдикцию компании, разрабатывающей проектную документацию, при этом государственное агентство также отвечает за пересмотр местной проектной документации», — заявили в Институте «Альтернатива» представители Министерства территориального планирования, градостроительства и государственной собственности.
Согласно закону, Агентство пространственного планирования Черногории должно иметь в своем штате ответственного специалиста по планированию и не менее восьми специалистов. Местные предприятия должны иметь в своем штате ответственного специалиста по планированию и не менее четырех специалистов. Согласно закону, ответственным специалистом по планированию может быть специалист по пространственному планированию или архитектор с образованием не ниже VII-1 уровня и опытом работы в области пространственного или градостроительного планирования не менее 10 лет, либо лицо, имеющее исключительное образование VIII уровня и опыт работы в этих областях не менее семи лет. Специалисты по планированию должны иметь образование не ниже VII-1 уровня и опыт работы в области пространственного или градостроительного планирования не менее пяти лет.
Как сообщили агентству IA представители большинства муниципалитетов, именно это обстоятельство является причиной того, почему местные органы власти затягивают с созданием местных коммерческих предприятий.
Решения о создании местных предприятий до сих пор были приняты только в девяти муниципалитетах: Подгорице, Никшиче, Баре, Биело-Поле, Будве, Ульцине, Цетине и Колашине. Однако из уже существующих предприятий функционируют только те, что находятся в Герцег-Нови и Никшиче.
Многие муниципалитеты, особенно небольшие на севере, либо все еще работают над учредительными документами, либо ищут модель совместного создания компаний с соседними муниципалитетами. Однако некоторые местные органы власти утверждают, что на данный момент у них нет решения.
Хотя децентрализация территориального планирования в черногорских муниципалитетах признается ключевым шагом к укреплению местной автономии, процесс создания новых компаний для ее реализации сталкивается с серьезными проблемами. Главная проблема заключается в острой нехватке необходимых профессиональных кадров, особенно лицензированных планировщиков и архитекторов, отвечающих строгим законодательным требованиям в отношении квалификации и опыта работы. Многие муниципалитеты считают, что реформа началась слишком поспешно, без предварительного обеспечения адекватной методической поддержки, технического оборудования и стабильных финансовых инструментов, что застало их врасплох.
Подгорица — Агентство на этапе формирования организации
В сентябре прошлого года городская администрация учредила Агентство по разработке местных градостроительных документов, в ноябре был назначен совет директоров, а в самом конце года был принят устав.
Подгорица выбрала модель независимого агентства городского планирования, посчитав ее наиболее подходящей для своих специфических потребностей как крупного и динамичного города, ввиду сложности задач планирования и инвестиционной деятельности. Однако они заверяют, что остаются открытыми для сотрудничества со всеми муниципалитетами.
«Важнейшим шагом в предстоящий период станет формирование профессиональной команды планировщиков и специалистов вспомогательного персонала, поскольку качество планирования в Подгорице во многом зависит от кадровых ресурсов Агентства… Структура кадровых ресурсов Агентства будет точно определена в ходе систематизации, которая будет разработана после принятия Устава. Только тогда станет возможным объявить конкурсы на должность ответственного планировщика и членов команды планировщиков», — говорится в заявлении администрации столицы.
Компания Royal Capital была основана, но пока еще не начала свою деятельность.
В октябре 2025 года Ассамблея Королевской столицы приняла решение о создании ООО «Агентство по территориальному планированию и дизайну». За этим последует, как поясняется в местном органе власти, регистрация и получение необходимых разрешений на проведение работ, последующее назначение органов управления, принятие Устава, других правовых актов и трудоустройство.
«Новонастроенная компания еще не начала свою работу, мы находимся на подготовительном этапе ее ввода в эксплуатацию. Основная проблема – нехватка квалифицированных кадров или ответственных специалистов по планированию на государственном уровне», – говорят в королевской столице.
Уже сейчас ясно, утверждают они, что «для того, чтобы побудить этих людей согласиться на работу в королевской столице, необходимо будет принять дополнительные меры стимулирования».
Никшич — Агентство также будет выполнять работы для муниципалитетов Плужине и Жабляк.
В соответствии с законом муниципалитет Никшича реорганизовал существующее Агентство по планированию и проектированию в одноименную компанию согласно новому закону. Недавно был принят устав, избран совет директоров и назначен исполнительный директор. Как напоминает местное самоуправление, до внесения изменений в общий закон в 2017 году предыдущее Агентство занималось планированием. С тех пор, в связи с юридическими ограничениями, оно занималось проектами в области дорожного движения, гидротехники и реконструкции объектов.
Как говорит исполнительный директор Ана ВукотичНовое агентство активно и в полном объеме функционирует, и планируется, что оно также будет выполнять задачи по территориальному планированию для муниципалитетов Плужине и Жабляк. Ожидается, что это сотрудничество вскоре будет оформлено контрактами.
«Компания выполнила все юридические требования для осуществления деятельности в части кадрового обеспечения. В существующую команду входят проектировщики, архитекторы, инженеры-строители и инженеры-механики, а также ландшафтные архитекторы», — сказала она.
По словам Вукотича, и с учетом проблем, с которыми сталкиваются небольшие муниципалитеты, децентрализация территориального планирования была признана необходимой, но сроки реализации Закона оказались слишком короткими и недостаточно гибкими.
Из офиса мэра муниципалитета Жабляк Радош Жугич Они ожидают, что контракт с агентством Никшича будет заключен в ближайшее время, и заложили средства на его работу в бюджете на 2026 год.
«На данный момент это единственная модель, которую может реализовать муниципалитет Жабляка, учитывая, что это сложная задача и что даже у более крупных муниципалитетов возникают проблемы с формированием подобного агентства», — говорит мэр муниципалитета Жабляка.
Единая компания для независимого обслуживания Герцег-Нови, Котора и Тивата, Бара, Будвы и Ульциня.
С 2016 года в Герцег-Нови действует ООО «Агентство строительства и развития», представлявшее собой специальную государственную службу, отвечающую за комплексное развитие города. Его деятельность включала строительство, финансовое посредничество, управление недвижимостью и земельными участками, строительство местных дорог и реализацию инвестиций, представляющих общественный интерес. В июле прошлого года муниципальное собрание приняло Постановление о внесении изменений в Постановление об учреждении этой компании, которое привело учредительный акт в соответствие с новым Законом о территориальном планировании. Сотрудничество с муниципалитетами Котора и Тивата было налажено посредством Меморандума о сотрудничестве в подготовке и разработке документов по местному планированию, подписанного 10 декабря.
Что касается кадровых решений, они утверждают, что выполнили «больше, чем того требует закон: в Агентстве работают четыре ответственных планировщика и один планировщик, а в настоящее время в компании работают 22 исполнителя завещаний».
«Только конкретные действия покажут, достаточно ли имеющихся возможностей для реагирования на динамику разработки соответствующей проектной документации для всех трех прибрежных муниципалитетов, или же потребуется привлечение дополнительных специалистов», — заключил муниципалитет Герцег-Нови.
Муниципалитет Тивата объясняет сотрудничество тем, что все три муниципалитета характеризуются схожей природной и географической средой залива, имеют общую и взаимосвязанную коммунальную инфраструктуру, а также находятся под определенным уровнем защиты ЮНЕСКО. Кроме того, существует нехватка персонала.
«Муниципалитет Тивата, и, как мы полагаем, другие органы местного самоуправления также сталкиваются с большими трудностями в найме профессиональных и квалифицированных сотрудников, имеющих соответствующие лицензии на работу. Заработная плата, предлагаемая муниципалитетами, неконкурентоспособна по сравнению с другими предприятиями и компаниями на рынке. Это касается юристов, инженеров различных специальностей, экономистов и тому подобных специалистов», — говорят в этом муниципалитете.
В начале сентября прошлого года городское собрание Будвы приняло решение о создании ООО «Агентство по планированию, проектированию и развитию муниципалитета Будвы». Компания находится на этапе «обеспечения функциональности», и в проекте бюджета на 2026 год на ее работу запланировано 100 000 евро.
Муниципальное собрание Ульциня преобразовало Агентство по строительству и развитию в компанию, которая будет выполнять задачи, предусмотренные новым законом. Как говорится в документе. Шкельзен СулейманиСекретарь по вопросам территориального планирования и устойчивого развития заявил, что были сформированы органы управления, но проект закона о систематизации еще не разработан, после чего должны быть опубликованы объявления о наборе персонала. Он предупреждает о проблемах с кадровым обеспечением в большинстве муниципалитетов, и Ульцинь, по его словам, не является исключением.
Решение о создании ООО «Институт пространственного планирования» было принято муниципальным собранием адвокатуры в начале июня, однако компания еще не начала свою деятельность, поскольку не сформированы органы управления и не наняты специалисты для выполнения основных функций компании.
«Материально-технические условия для работы не обеспечены, хотя основатель работает над решением этих проблем, а также частично затруднен набор квалифицированного персонала», — говорит он. Огнен ЛековичИсполняющий обязанности секретаря Секретариата по градостроительству и пространственному планированию.
Колашин и Биело-Поле создают агентства, Беране планирует совместное предприятие с Мойковацем и Андриевицей
Колашин был одним из первых муниципалитетов, создавших местную компанию по пространственному планированию и дизайну, были избраны органы управления, назначен исполняющий обязанности исполнительного директора и принят акт о систематизации. Однако компания до сих пор не начала свою деятельность, и исполняющий обязанности директора не работает. Андрия Мирович Они заявляют, что находятся в процессе найма подходящего персонала.
Муниципальное собрание Биело-Поле в июне учредило ООО «Агентство пространственного планирования», затем назначило совет директоров, а в октябре приняло устав компании. Ожидается, что исполнительный директор будет назначен в ближайшее время. В этом муниципалитете, однако, как заявил глава администрации, было принято решение о создании местной компании. Эрнедин ЧераничЕсли им не удастся предоставить необходимый персонал, они будут вести переговоры с соседними муниципалитетами о сотрудничестве.
«Мы считаем, что Черногория не готова к столь быстрому внедрению закона, в данном конкретном случае из-за нехватки квалифицированных кадров, и поэтому считаем необходимым смягчить требования законодательства в отношении профессиональной квалификации и опыта работы», — говорит Черанич.
Мэр муниципалитета Беране заявил, что муниципалитет приступил к работе, направленной на создание образца для разработки проектной документации в соответствии с законом. Джоле ЛутовацОн поясняет, что 60-дневный срок для создания коммерческой компании не удалось соблюсти, «учитывая финансовые ограничения, нехватку квалифицированных кадров на рынке труда, а также необходимость разработки устойчивой для муниципалитета модели».
«Муниципалитет Беране выбрал модель совместного предприятия, учитывая экономическую целесообразность, объем работы и проблемы, с которыми сталкиваются малые и средние муниципалитеты. Ведется работа по созданию совместного предприятия с муниципалитетами Мойковаца и Андриевицы. Эта модель была выбрана для обеспечения более стабильного кадрового и финансового потенциала, а также преемственности в разработке плановой документации», — говорит Лутовац.
Плевля, Рожае, Плав, Шавник, Петница, Гусинье, Даниловград, Тузи и Зета еще не имеют учредительных документов для своих компаний.
В девяти муниципалитетах Черногории до сих пор не приняты решения о создании местных компаний по планированию и проектированию. Некоторые из них рассматривают модели совместных предприятий, но конкретных соглашений пока нет. Во всех случаях основной причиной задержки является нехватка необходимого персонала.
В муниципалитете Плава заявляют, что в предыдущий период они рассматривали и анализировали возможность создания местного предприятия, как это предусмотрено законом.
«Главная причина, по которой процесс не завершен, — нехватка профессиональных, лицензированных специалистов по планированию. Без предоставленных специалистов по планированию создание компании носило бы формальный характер и не имело бы реальной возможности выполнения предписанных задач. Именно поэтому мы подходим к этому вопросу осторожно, поскольку создание компании без практической реализации не принесет никаких результатов», — говорит мэр муниципалитета Плав. Нихад Канович.
На данном этапе, по его словам, «ни независимая, ни совместная модель не являются полностью устойчивыми для небольших муниципалитетов именно из-за нехватки персонала». Хотя, концептуально, как он отмечает, возвращение пространственного планирования в ведение муниципалитетов — это хорошо, модель реализации вызывает сомнения. По мнению Кановича, реформа началась «слишком быстро, без предварительного обеспечения профессиональным персоналом, стандартизированной поддержкой и финансовыми инструментами».
По тем же причинам в муниципалитете Шавник до сих пор не начата процедура регистрации компании. Об этом заявил мэр муниципалитета. Югослав ЯкичВ этом местном самоуправлении рассматривают «третью модель», поскольку не уверены, что объединение усилий с другими крупными муниципалитетами пойдет им на пользу.
«Если мы объединим усилия с более крупным муниципалитетом, то, безусловно, нам придется ждать, пока совместное предприятие завершит дела этого муниципалитета. У нас нет возможности создать компанию самостоятельно, поэтому мы находимся в процессе поиска «третьего решения», — говорит он.
В муниципалитете Гусинье объясняют, что они не решаются на создание компании, поскольку уверены, что не смогут привлечь персонал. Проблема, которая давно беспокоит этот муниципалитет, — это даже наем строительного инспектора. В принципе, они рассматривали только совместное предприятие с компаниями Plav или Rožaje.
У них нет персонала и в Рожае, но они подготовили проект решения о создании компании. Они также запросили мнение Союза муниципалитетов Черногории и рассматривают возможность создания совместного предприятия с соседними муниципалитетами.
Аналогичные причины приводятся и в муниципалитете Зета.
«У нас нет возможности создать независимую компанию ни с точки зрения персонала, ни организационного потенциала. Мы считаем, что модель совместного предприятия не оптимальна для небольших муниципалитетов, и что существующая правовая база не является устойчивой. В качестве более реалистичного и экономически эффективного решения предлагается создание региональных агентств, которые объединили бы кадровые и технические возможности нескольких муниципалитетов, вместо того чтобы каждый муниципалитет самостоятельно предоставлял большое количество специалистов и полную организационную структуру», — говорится в заявлении муниципалитета.
Однако муниципалитет Тузи считает, что модель совместного предприятия более устойчива для небольших муниципалитетов. Они утверждают, что вынуждены принять такую модель, поскольку не обладают возможностью создания независимого предприятия.
«Мы оцениваем процесс децентрализации территориального планирования как важный шаг к большей автономии муниципалитетов и более эффективному управлению территориальными ресурсами. Однако успешная реализация зависит от обеспечения адекватных кадровых и финансовых условий, что является ключевой задачей на данном этапе. Учитывая текущую ситуацию и принимая во внимание тот факт, что органы местного самоуправления уже отстают в формировании хозяйствующих субъектов для подготовки проектной документации, это свидетельствует о том, что муниципалитеты не были готовы к столь быстрому внедрению Закона», — говорится в заявлении Секретариата по градостроительству.
Муниципалитет Петницы считает, что формальное создание компании без условий для ее функционирования было бы безответственным, поэтому они даже не начали процесс создания местной коммерческой компании для подготовки проектной документации.
«Мы, безусловно, не будем создавать независимое предприятие, поскольку на данный момент отсутствуют кадровые и финансовые условия для устойчивой работы такой модели», — говорится в заявлении муниципалитета.
ZOCG: Устойчивость муниципальных компаний, занимающихся планированием, зависит от гибкости и поддержки.
Модель создания коммерческих компаний для подготовки проектной документации представляет собой важный механизм укрепления потенциала органов местного самоуправления и повышения качества территориального планирования, отмечает Ассоциация муниципалитетов Черногории (АОМЧ), напоминая, что это одна из рекомендаций Совета Европы. Однако, как они поясняют, эта реформа «требует значительных институциональных и организационных изменений».
Динамика реализации Закона, поясняют они, указала на необходимость постепенного укрепления потенциала органов местного самоуправления, особенно в плане кадрового обеспечения, методической поддержки и технического оснащения, для полного достижения целей децентрализации.
Исследование проводилось в рамках проекта «Вместе за лучшее местное самоуправление», реализуемого Институтом «Альтернатива» при финансовой поддержке Европейского союза и софинансировании Министерства регионального инвестиционного развития и сотрудничества с НПО.
Бонусное видео:
